乡村振兴:“治理有效”如何实现?

转载 网络-搜狐  2020-02-02 03:51  阅读 338 次 评论 0 条
摘要:

乡村振兴:如何实现“治理有效”?实施乡村振兴战略,同时提出了“加强农村基层基础工作,健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系”的要求。

实现乡村“治理有效”,是国家有效治理的基石,也是我国社会建设的基石。党的十九大报告提出,坚持农业农村优先发展,实施乡村振兴战略,同时提出了“加强农村基层基础工作,健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系”的要求。

乡村振兴中,“治理有效”的目标如何实现?如何理解自治、法治、德治“三治”之间的关系?在“三治融合”进程中,乡村治理会出现哪些新问题?本刊对此将陆续刊发相关研究成果,希望这些研究能给读者带来启发。

侣传振:

新时期农村自治基本单元具有多重属性,要正确处理国家治理与农村自治基本单元属性的关系。

1.农村自治基本单元具有多重属性且因时而变

农村自治基本单元除了社会属性外,还具有行政属性与经济属性。

其一,社会属性是基础。社会属性是农村自治基本单元最为重要的属性,由自治的性质与目的决定。自治基本单元可以缺乏经济属性与行政属性而独立存在,但缺乏社会属性,它将不再是一个自治的基本单元。

其二,经济属性是动力。农村自治需要一定的经济基础为前提。经济属性的发展,可以为自治基本单元更好地发挥社会属性奠定基础,也可以再次激活自治基本单元的社会属性。

其三,行政属性是条件。自治基本单元内的行政属性与社会属性之间存在张力,行政属性的发展往往会压缩社会属性,影响自治效果。但是,行政属性也可以为社会属性的发挥提供必需的秩序保障。

自治基本单元的多种属性随着时间的推移而变化。

传统时期,自治基本单元是自然形成的,此时,自治基本单元主要发挥社会属性,满足人们基本的生产生活需求。1949年后,自治基本单元具有了明显的国家建构色彩,单元属性也不断增多。其中,人民公社时期,自治基本单元的行政属性与经济属性明显,社会属性则极度弱化;村民自治试行时期,自治基本单元的行政属性开始减弱,社会属性与经济属性逐渐增强。

但到了正式实施时期,自治基本单元的行政属性又开始增长,行政压抑自治,导致社会属性减弱。此时的经济属性在国家力量的推动下有所增长。

到了新时期,以村民小组或自然村为基本单元开展村民自治的试点工作,可以看作是将行政属性从自治基本单元内剥离或弱化,进而增强社会属性的过程。在这一过程中,一些地方纷纷加大农村产权制度改革,多种方式发展集体经济,以经济促自治,自治基本单元的经济属性得到重要发展

2.自治基本单元属性与国家治理的关系

农村自治基本单元的属性与国家治理相关。

从种类上看,随着国家治理能力的增强,农村自治基本单元的属性种类不断增多,即由传统的社会属性转变为现在的社会属性、行政属性与经济属性并存。这是一个由少变多、由简单变复杂、由单一变多元的过程,符合现代国家治理的需要与社会发展的需求。

从属性转变上看,农村自治基本单元的属性是国家治理能力的函数。首先,自治基本单元的社会属性与国家治理能力负相关。其次,自治基本单元的行政属性与国家治理能力正相关;自治基本单元的社会属性与行政属性负相关。伴随国家治理能力的增强,随之发展的行政属性会压制社会属性,导致自治基本单元出现行政化趋势。最后,自治基本单元的经济属性与国家治理能力正相关。

3.自治基本单元属性及国家治理的限度

国家治理能力存在限度。国家治理不可能完全取代社会自治,自治基本单元的社会功能不会完全消失。只要自治基本单元还存在,社会属性就存在,这只是强弱的问题。国家治理能力的限度也恰恰说明了自治基本单元的行政属性的限度。

自治基本单元的社会属性是有限度的。虽然可以通过发挥自治基本单元的社会属性来提供个人或国家无法提供的公共物品,解决个人或国家无法解决的公共问题,但也要看到,自治基本单元通过社会属性所提供的公共物品多是简单性的,所解决的公共问题多是小范围的,它无法满足现代社会中更广泛、更多元的利益需求。

同时,自治基本单元的经济属性也是有限度的。虽然经济属性的增长可以为社会属性奠定基础,满足人们的部分利益需求,但它只能解决小范围、小规模的公共物品供给,且自身的经济功能还比较薄弱,承担风险能力不强,导致经济属性的可持续性不足。

尽管如此,自治基本单元的社会属性与经济属性更接地气,更具有渗透性、补充性、契合性,可以与国家治理能力之间形成良性的互补。

4.促进村民自治需利用和优化自治基本单元的多重属性

鉴于上述结论与规律,国家与地方政府要想促进村民自治的有效实现,提升国家治理能力,就需要充分利用自治基本单元的多重属性,优化自治基本单元的多重功能。首先,调适社会属性与行政属性之间的张力。调适方式有两种:一是二者相互分离;二是弱化行政属性。弱化的程度需要根据自治基本单元的社会功能情况而定。

村民自治需要一定的经济基础。所以,充分发挥自治基本单元的经济属性十分必要。自治基本单元的下沉,要求集体经济单元也随之下沉,即在较小的自治基本单元上塑造一种有别于行政村层面的集体经济——共同体经济。当然,这种共同体经济应该是一种增益型的,而非汲取型的。

(本文刊发于2018年第5期“农民问题”栏目)

冷波:

村级民主制度的核心是要树立农民的主体性。

1.当前村级民主制度的运行困境

村级民主的运行困境集中表现为村民自治的规范性与有效性难以有效对接。村民自治的规范性强调的是规范的民主制度安排,而有效性强调的是有效的村庄治理实践。二者难以有效对接的具体表现为:一是规范的民主制度安排容易遭遇民主实践过程中的“主体性困境”,即民主规则难以调动村民的政治参与,村庄陷入了治理性危机;二是有效的村庄政治实践容易变成策略主义治理,即事件治理脱离了民主政治,村庄治理目标沦为了短期的局部秩序。它们的共同特点是村级民主形式化,村庄最终无法实现善治。

当前,造成村级民主运行困境的主要原因是:

第一,村级组织缺乏行动能力,推进村级民主的动力不足。村民自治是一种自外而内的制度输入,建立在这一制度基础上的村级民主,本质上是一种动员式民主。村级组织是动员农民的主要组织,普通群众大多属于“无政治阶层”,在村级组织缺乏行动能力的情况下,村级民主只能流于形式。

第二,村庄社会分化带来政治参与壁垒,民主政治沦为精英的权力游戏。村庄民主政治参与的起点不平等,村级民主必然是有限的和排斥性的,村庄治理也会充斥着策略主义行为。改革开放以来,中国农村分化出了精英群体和普通农民群体,强势的精英群体很容易将弱势的农民群体排斥出村庄的公共政治之外。

第三,村庄主体的权利与义务关系失衡,民主集中制原则缺乏认同基础。村级组织只有做到了民主集中制原则才能让“公共意志”顺利落地,这就需要民主政治参与主体的权利与义务关系保持平衡。然而,在后税费时代,村庄主体的权利与义务关系失衡了,村庄到处弥漫着权力的无规则运作和权利的无序表达,村庄主体对民主集中制没有认同感,公共决策难以达成和落地。

要想破解村级民主的运行困境,必须解决要想破解村级民主的运行困境,必须解决好上述三个问题。首先,要有一个强行动能力的村级组织,能够有效地组织和动员群众参与村庄民主政治;其次,要设置公共规则,抑制村庄社会分化带来的政治参与主体不平等问题,让村庄各主体的民主权利都能够自主有序地表达;最后,要平衡村庄各主体间的权利与义务关系,确保公共决策能够在协商中达成并顺利落地。

这是村级民主制度创新的方向和要求,但是村级民主发展呈现出渐进性特点,因此,村级民主建设需要以点带面,首先找到一个切入点激活村庄公共政治,然后才能向更高层次和更广范围的协商民主迈进。

2.新型村级民主制度的实践机制

成都市的村级民主制度创新为当前的村级民主建设提供了一种思路。重点围绕村庄公共品供给,成立村民议事会和输入公共服务资金,在组织和规则的框架内动员村庄多元主体参与民主协商与决策。这种民主制度运行的机制在于:一是通过以需求为导向的资源输入方式激发农民参与的积极性,二是在组织和规则的框架内分层级地统筹与协商,三是平衡村庄多元参与主体的权利与义务关系。在上述机制的作用下,村级民主制度不仅运行成本较低,而且实践效果较好。新型村级民主建设契合了民主发展的渐进性特点,以村庄公共品供给为切入点激活村庄公共政治,然后向更高层次和更广范围的协商民主迈进。

项目进村为村级民主建设提供了抓手,而村级民主制度建构又为后续项目进村提供了必要的组织载体和政治基础,二者实现了良性循环,逐步地推进了村级民主建设。为了实现村级民主制度的有效运转,项目进村需要注意以下几点:其一,交给农民集体协商的项目不宜过大,尽量是关切农民生产生活的小微工程;其二,适当增加普惠式公共服务资金的输入力度,保证村集体有一定的自主财权;其三,资源输入不能变成只是国家办好事,还需要动员村民出资投劳。

(本文刊发于2018年第5期“农民问题”栏目)

历史上的今天:

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